原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口（部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子）；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少數民族游牧民）。

　　兩年前一度擱置 近期再入議程

　　開放“單獨二胎”政策的醞釀，曾在2011年接近成熟。當年5月，國家人口計生委下轄的中國人口發展研究中心提交《關于〈完善單獨政策初步測算報告〉的報告》。同年7月在烏魯木齊召開的全國人口和計劃生育半年工作暨綜合改革工作會議形成共識：在自愿原則下，可選擇一些試點省份進行“單獨二胎”試點。

　　廣東、上海等省市也曾表態，希望首先在各自的省市進行試點。

　　然而反對放寬人口政策的聲音也層出不窮。如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”，即：“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”；并將總人口逐漸減至5億人左右。

　　政府機構中也有一些反對者。他們的理由大致相近：擔心放寬生育政策會導致人口突然增加，不利于環境、資源、城鎮化、就業、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經濟部門甚至擔心人口總數增加，會導致人均GDP下滑等。

　　一位國家人口計生委的重要官員曾對記者介紹，“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。

　　反對聲音一度占上風，加上之后計生系統重要人事的連續變更，以及2012年“十八大”召開和隨后的國務院政府機構改革眾多因素，致使“單獨二胎”政策被擱置下來。

　　今年3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛生部合并成立國家衛計委。此后，"單獨二胎”政策又再度被納入議程。

　　不過，生育政策如何調整和實施，還有一個值得注意的變數，即政策調整的主導職能歸屬哪一部門。

　　今年3月14日，新華社授權發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，有“將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會”的表述。當時外界曾解讀為調整計劃生育政策的主導權將歸于國家發改委。

　　但6月9日，國務院辦公廳發布的國家衛計委“三定”方案中，又明確“負責完善生育政策”屬于衛計委的重要職能之一。同時，方案中列出的“取消的職責”一欄中，也沒有此前曾提到的“制定人口政策”的內容。